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[77]参见史际春：《论营利性》，《法学家》2013年第3期。

但在监察体制改革完成之后，监察法只确立了留置这一种强制措施，监察机关要么对被调查人采取留置措施，要么不对其采取任何强制措施，而没有第三种选择的余地。[16]参见罗有远、高阳：《严格审慎采取留置措施》，载《中国纪检监察报》2018年6月23日。

省级监察机关采取留置措施，要报国家监察委员会备案。但监察实践中，对公职人员采取留置措施，监察机关在报请上级监察机关批准之前，还要首先报请同级党委负责人审查批准。而在国家层面上，负责对公职人员行使政务监察权和刑事监察权的国家机关，是监察委员会，而不是纪律检查委员会，尽管这两个机构属于一套人马，两块牌子，但仍然具有截然不同的性质和法律地位。有些国家监察委员会的人士甚至认为，监察法在对被调查人的权利保障方面，要比现行刑事诉讼法更为完善。监察机关的留置措施在取代两规方面取得了一些法治进步，但仍然属于在正式的刑事强制措施体系之外，兼具刑事强制措施和隔离审查措施的特殊调查手段。

这与检察机关起诉的其他刑事案件有什么实质性区别呢？ 最后，对于监察机关调查结束的案件，检察机关在审查起诉过程中发现事实不清、证据不足或者遗漏主要犯罪事实或主要证据材料的，可以采取补充调查措施，包括退回补充调查和自行补充侦查这两种措施。这样，监察机关的调查权就具有了侦查权的性质和效果，并像侦查权一样，受到刑事诉讼法的规范和约束。由于我国警察法曾确立了一种对涉嫌行政违法的人临时限制人身自由的行政留置制度，为与其有所区别，我们将监察法所确立的留置统称为监察留置措施。

首先，监察机关所收集的证据要为监察机关和法院所接受，都要满足刑事诉讼法所确立的证据要求。与双规相似的是，留置的适用要经过较为严格的审批程序。[19] 但是，我们也应该看到，由于对职务犯罪案件的侦查权原来由检察机关予以行使，这种侦查活动受到刑事诉讼法的直接调整，而在这种侦查权被转隶监察机关之后，被调查人的权利保障还是受到了一些消极的影响。监察体制改革被视为我国实现国家治理现代化的重要标志。

凡此种种，都说明监察委员会移交的刑事案件，能否最终被认定为犯罪，仍然要接受刑事诉讼法的规范。所谓双规，被确立在1994年3月25日由中共中央颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，其中有要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明的规定。

， 所谓监察留置，是指国家监察机关在调查那些涉嫌职务违法或职务犯罪的公职人员时，为调查有关违法或犯罪事实，所采取的剥夺人身自由的监察措施。二是对后两个机关是否有效地行使了监督职权进行监督，以督促其纠正违法监督和监督不作为的情况。[16]参见罗有远、高阳：《严格审慎采取留置措施》，载《中国纪检监察报》2018年6月23日。将各级监察委员会定位为国家监察机关，其意义并不仅仅在于澄清其职能定位，而更在于对该机关依法行使职权提出明确的要求。

而这些证据材料假如在取证主体、取证手段、取证方式等方面不符合刑事诉讼法所确立的法律资格的，其证据能力也照样会被否定。二、国家监察权的性质 我国宪法将人民代表大会确立为国家权力机关，确立了人民代表大会对其他国家机关进行监督的体制。而在监察体制改革完成之后，伴随着监察机关统一对公职人员行使监察权的开始，上述二元式程序构造不复存在，取而代之的是国家监察机关对党纪监察、政务监察与刑事监察权力的统一行使。在一定程度上，我国宪法体制的核心特征之一就是确立了国家监督的机制，通过设立监督机关，对其他国家机关及其工作人员进行监督，对其违反宪法和法律的行为加以纠正。

各级监察委员会并不是什么政治机关，而是对公职人员行使监督、调查和处置职能的国家监察机关。在此情况下，监察机关采取留置措施后，即便发现留置适用有误，或者被调查人确实存在不适宜被羁押的情形，也无法及时变更强制措施。

由于监察体制改革推进得过于快速，存在着相关理论准备不足的问题，因此这次改革的不少举措都引起了一些理论上的争议。可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的。

四、监察机关调查权的性质 按照改革决策者的解释，监察机关在对所有行使公权力的公职人员行使监察权的过程中，可以对其职务违法和职务犯罪行为进行调查。三是存在妨碍调查的法定情形，包括涉及案情重大、复杂的。这一改革还确立了中共党内纪律检查机构与国家监察机构合署办公的体制，使得纪委一监察体系成为统一行使党纪调查权、政务调查权与刑事调查权的反腐败体系。在调查人员随意施加强大心理压力的讯问过程中，被调查人所作的有罪供述通常都是被逼迫、被诱惑、被欺骗的结果，根本无法保障其自愿性和明智性。七、结论 在监察体制改革过程中，围绕着监察权的性质、监察机关的法律定位以及监察机关调查权的属性等问题，就曾出现过一些理论上的争议问题。[l]参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《（中华人民共和国监察法）释义》，中国方正出版社2018年版，第51页以下。

监察机关不仅要对职务犯罪案件进行调查，而且其调查所取得的证据材料还可以直接在刑事诉讼中被作为证据使用，监察机关的调查权具有侦查权的性质和效果。二是将被调查人留置在特定场所后，公安机关派人进行看护，以保证被留置人员的安全。

但这三项内容都同时涵盖了党纪监察、政务监察和刑事监察这三个方面。其二，各级监察委员会的监察对象不是国家机关和社会组织，而是所有国家公职人员。

无论是在政务监察还是在刑事监察方面，监察人员只能以监察委员会工作人员的身份行使职权，而不能以纪律检查委员会工作人员的身份从事监督、调查和处置活动，否则，其所实施的监督、调查和处置行为都将不具有法律效力。即便被调查人的家属代其委托了律师，律师也无法获得辩护人的身份，更不可能与被采取留置措施的被调查人进行会面或者提供其他方面的法律帮助。

将各级监察委员会定位为国家监察机关，既强调了该机关的国家机关属性，又兼顾了该机关所行使的政务监察权和刑事监察权。《监察法》确立了十二项调查权，都没有突破原来纪委和行政监察机关所行使的职权，而以留置取代两规，还解决了长期存在的法治难题，提升了以法治思维和法治方式惩治腐败的能力。在一定程度上，双规就属于这种党内隔离审查制度的延续。各级人民代表大会及其常委会可以通过听取工作报告、组织特定问题调查委员会、审议议案等方式，对政府、监察委员会、法院、检察机关的工作进行监督，对于确实存在违反宪法和法律的行为的政府、监察委员会、法院、检察机关的主要负责人，可以行使罢免的权力。

各级监察委员会的监察权大体包括日常监督、专门调查和最终处置这三个方面的内容。例如，重庆市渝中区监察委员会在对马某某涉嫌职务犯罪案件的调查中，在掌握其部分职务犯罪事实和证据后，经过召开专题会议，决定对马某某采取留置措施，并向渝中区委书记报批。

这种司法审查机制尽管存在于检察机关内部，具有很大的局限性，但毕竟由不承担侦查责任的检察官来进行审查逮捕，具有一定的超然性和中立性。监察机关不仅要对职务犯罪案件进行调查，而且其调查所取得的证据材料还可以直接在刑事诉讼中被作为证据使用。

无论是在证明力方面，还是在证据能力方面，监察机关所收集的证据材料与侦查机关所获取的证据材料，都要接受检察机关和法院双重审查。无论是政府、法院、检察机关还是监察委员会，都要接受同级人民代表大会的监督。

[5]参见陈瑞华：《论检察机关的法律职能》，载《政法论坛》2018年第1期。对于这些理论的争议和分歧，我们没有必要进行刻意回避，而应加以正视和面对，并对其进行充分的讨论。根据刑事诉讼法，侦查机关在侦查终结后，要向检察机关提交起诉意见书，将所制作的侦查案卷材料移送检察机关，检察机关无论是审查起诉还是提起公诉，都要将侦查机关收集的证据材料作为认定犯罪事实的根据。[17]参见郑字：《依法依规用好留置措施》，载《中国纪检监察杂志》2012年第11期。

甚至对那些具有中共党员身份的公职人员，监察机关还要以党的纪律检查委员会的名义，确定其是否存在违反党纪的事实。但在这一改革完成之后，原先的行政监察不复存在，一种全新的国家监察机制取而代之。

与人民代表大会相比，检察机关是法律监督机关，主要负责对国家工作人员执行职务的行为进行法律监督，对这些工作人员的违法行为加以纠正。监察委员会在监督、调查和处置过程中，加强了对被调查人的权利保障，通过制度设计解决了对监察委员会和监察人员进行监督的问题。

在多种可能性都得到充分讨论、多种改革方案都汇集一起的情况下，改革决策者才能集思广益，兼听则明，从而纠正改革中出现的偏差和误判，选择出一条效果最好、代价最小的改革路径。除此以外，对于违反中共党纪的公职人员，监察委员会还可以中共纪律检查机构的名义，对其作出党纪处分决定，最严厉的处罚是开除党籍。